La proposition de loi relative à l’aide à mourir : anatomie des voies procédurales à l’épreuve du désaccord bicaméral
Pour citer :
Le débat sur l’aide à mourir ne date pas de la législature actuelle. Il trouve ses racines dans l’avis n° 139 du Comité consultatif national d’éthique (CCNE) du 13 septembre 2022, qui s’est prononcé en faveur d’une « aide active à mourir », sous la double condition d’un renforcement substantiel des soins palliatifs et d’un encadrement soumis à des exigences éthiques incontournables [1]. Cet avis a ouvert la voie à la Convention citoyenne sur la fin de vie, organisée sous l’égide du Conseil économique, social et environnemental (CESE), dont les travaux se sont déroulés de décembre 2022 à mars 2023. À l’issue de ses délibérations, la Convention, composée de 184 citoyens tirés au sort, s’est prononcée à 75,6 % en faveur de l’ouverture d’une aide active à mourir, sous la forme combinée de suicide assisté et d’euthanasie [2]. C’est dans ce contexte qu’un texte relatif à l’aide à mourir a été élaboré et soumis au Parlement, connaissant une évolution procédurale singulière (I) avant d’être rejeté, en seconde lecture, par le Sénat le 12 mai 2026. Dès lors se pose, avec toute son acuité, la question procédurale centrale : quelles sont, à la suite du second rejet sénatorial, les voies législatives ouvertes pour poursuivre ou clore le processus législatif à cette proposition de loi. Cinq hypothèses méritent d’être examinées successivement : la convocation d’une commission mixte paritaire (II), la poursuite de la navette parlementaire par une troisième lecture conduisant au dernier mot de l’Assemblée nationale (III), le déclenchement d’un référendum d’initiative partagée à l’initiative de parlementaires (IV), la soumission au référendum par le Président de la République sur proposition du Gouvernement (V), et le retrait pur et simple de la proposition de loi (VI).
I. La mutation procédurale du texte
De l’initiative gouvernementale (A) à l’initiative parlementaire (B), la mutation procédurale du texte témoigne des tensions institutionnelles profondes.
A. L’initiative gouvernementale
Le Gouvernement du Premier ministre Gabriel Attal a présenté en Conseil des ministres, le 10 avril 2024, le projet de loi relatif à l’accompagnement des malades et de fin de vie (Projet de loi, n° 2462). Ce texte, articulé en deux volets – renforcement des soins d’accompagnement et définition de l’aide à mourir – a fait l’objet d’un avis favorable du Conseil d’État [3] avant d’être renvoyé en commission spéciale de l’Assemblée nationale. Son examen en séance publique avait débuté le 27 mai 2024, mais il a été brutalement interrompu par la dissolution de l’Assemblée nationale annoncée le 9 juin 2024, rendant le texte caduc de plein droit au terme de la XVIe législature.
B. L’initiative parlementaire
La XVIIe législature a repris le flambeau sous une autre forme procédurale. Le député Olivier Falorni a déposé, le 11 mars 2025, une proposition de loi (PPL) relative à la fin de vie (Proposition de loi, n° 1100), reprenant pour l’essentiel les dispositions sur l’aide à mourir du projet gouvernemental ainsi que les amendements adoptés par les députés lors de l’examen interrompu de la XVIe législature. Parallèlement, la députée Annie Vidal déposait, le même jour, une proposition de loi visant à garantir l’égal accès de tous à l’accompagnement et aux soins palliatifs (Proposition de loi, n° 1102). Les deux textes ont été examinés conjointement par la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale, qui a déposé ses rapports 11 avril 2025 pour le texte sur les soins palliatifs (Rapport n° 1281) et le 2 mai 2025 pour le texte sur la fin de vie (Rapport n° 1364).
Le 27 mai 2025, l’Assemblée nationale a adopté en première lecture, lors du vote solennel, les deux propositions de loi : la PPL relative aux soins palliatifs a été votée à l’unanimité (Scrutin public n° 2106), tandis que la PPL relative au droit à l’aide à mourir a été adoptée par 305 voix pour, 199 voix contre et 57 abstentions (Scrutin public n° 2107). Plus de 2600 amendements avaient été déposés sur ce seul texte. Les textes adoptés ont été transmis au Sénat sous les numéros n° 661 (aide à mourir) et n° 662 (soins palliatifs) de la session 2024-2025.
Le Sénat a examiné les deux textes lors de sa session 2025-2026. Le 28 janvier 2026, deux délibérations ont scindé les deux volets de la réforme. D’un côté, la PPL relative aux soins palliatifs a été adoptée en première lecture par 307 voix pour et 17 voix contre (Scrutin public n° 170), attestant d’un consensus trans-partisan sur le développement des soins d’accompagnement. De l’autre côté, la PPL relative au droit à l’aide à mourir a été rejetée par 181 voix contre, 122 voix pour et 38 abstentions, 7 sénateurs n’ayant pas pris part au vote (Scrutin public n° 169). La commission des affaires sociales du Sénat avait, en amont, profondément remanié le texte en substituant au « droit à l’aide à mourir » un dispositif d’assistance médicale à mourir, centré sur les situations de fin de vie à pronostic vital engagé à court terme.
La deuxième lecture à l’Assemblée nationale s’est déroulée du 4 au 25 février 2026. En commission des affaires sociales [4], les députés ont repris la version adoptée en première lecture, en y apportant des modifications : La suppression définitive du qualificatif « constante » accolé à la souffrance physique ou psychologique (art. 4) au profit des souffrances réfractaires, l’ajout du « proche aidant » à la procédure de collégialité (art. 6), l’ajout du CNOM à l’art. 13, la création d’un délit d’incitation à l’aide à mourir (art. 17) bien qu’en déséquilibre avec le délit d’entrave (peine double pour ce dernier). Le 25 février, le vote solennel a consacré l’adoption en deuxième lecture de la PPL relative à l’aide à mourir par 299 voix pour, 226 voix contre et 37 abstentions (Scrutin public n° 5729), tandis que la PPL relative aux soins palliatifs a été adoptée à l’unanimité par 491 voix pour, 0 contre (Scrutin public n° 5728).
Le texte n° 440 transmis au Sénat a été examiné en deuxième lecture par la commission des affaires sociales le 29 avril 2026 (Rapport n° 586). Dans la nuit du 11 au 12 mai 2026, après près de sept heures de débat, l’article 2 de la proposition de loi – constituant selon l’expression consacrée la « clé de voûte » du dispositif – a été rejeté par 151 voix contre 118 (Scrutin public n° 265) ; le compromis préparé par la commission n’a pas su dégager de majorité, actant pour la seconde fois son désaccord sur la législation de l’aide à mourir. Sur l’ensemble de la proposition de loi visant à garantir l’égal accès de tous à l’accompagnement et aux soins palliatifs, le vote du Sénat a marqué 325 voix pour et 18 voix contre.
II. La commission mixte paritaire
Inscrite dans un cadre constitutionnel (A) particulier, la commission mixte paritaire constitue une voie procédurale ouverte mais au succès hautement improbable (B).
A. Le cadre constitutionnel
Le mécanisme de la commission mixte paritaire (CMP) trouve son siège dans l’article 45, alinéa 2, de la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes duquel « lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adoptés après deux lectures par chaque assemblée […], le Premier ministre ou, pour une proposition de loi, les présidents des deux assemblées agissant conjointement, ont la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restants en discussion. En l’espèce, la PPL relative à l’aide à mourir ayant fait l’objet de deux lectures dans chacune des chambres sans parvenir à un consensus sur un texte unique, les conditions organiques d’une saisine de la CMP sont réunies.
Les modalités de composition et de fonctionnement de la CMP sont précisées aux articles 69 ter à 72 du Règlement du Sénat et aux articles 110 à 114-1 du Règlement de l’Assemblée nationale. La commission comprend, à parité, sept membres titulaires et sept membres suppléants de chaque assemblée, désignés de manière à refléter la configuration politique de chaque chambre. Les commissaires siègent en dehors des séances plénières, en règle générale dans un délai de trois à six semaines suivant leur convocation. La CMP ne peut se prononcer que sur les dispositions « restant en discussion », c’est-à-dire les articles n’ayant pas été adoptés en termes identiques par les deux assemblées [5], et ce à l’exclusion de toute disposition additionnelle [6].
B. L’improbabilité d’un accord
L’écart entre les positions des deux chambres est tel qu’il rend le succès d’une CMP hautement improbable. L’Assemblée nationale a consacré un « droit à l’aide à mourir » accessible à tout malade atteint d’une affection grave et incurable en phase avancée ou terminale, quelle que soit la proximité du décès. Le Sénat, quant à lui, a systématiquement refusé tout dispositif s’éloignant du cadre de la loi Claeys-Leonetti [7] centrée sur le pronostic vital engagé à court terme, voire tout mécanisme légal d’aide à mourir. L’observation formulée par le sénateur de Paris, M. Bernard Jomier, selon laquelle « il faudrait 15 lectures pour s’entendre » [8], traduit avec réalisme cette fracture institutionnelle.
Si la CMP parvient néanmoins à un texte commun, celui-ci est soumis à la ratification des deux assemblées, sans possibilité d’amendement sauf accord du Gouvernement (article 45, alinéa 3, de la Constitution). Toute défaillance – impossibilité de dégager un accord en commission ou rejet par l’une des chambres du texte commun – conduirait à l’échec de la procédure et ouvrirait la voie aux étapes ultérieures prévues à l’article 45, alinéa 4, de la Constitution. La CMP apparaît donc davantage comme une étape procédurale obligatoire à franchir que comme une voie de consensus réaliste sur le fond.
III. La troisième lecture et le « dernier mot » de l’Assemblée nationale
Si le mécanisme du dernier mot, accordé à l’Assemblée nationale, au terme d’une troisième lecture, est constitutionnellement irréprochable (A), il n’en suscite pas moins des critiques politiques légitimes (B).
A. Le mécanisme du « dernier mot »
En cas d’échec de la CMP, l’article 45, alinéa 4, de la Constitution dispose que « le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l’Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement ». Il s’agit du mécanisme dit du « dernier mot[9] » de l’Assemblée nationale. La troisième lecture se déroule selon les règles ordinaires de la navette parlementaire, sous réserve de la règle de l’entonnoir issue de l’article 45 de la Constitution et de l’article 108 du Règlement de l’Assemblée nationale, qui limitent les discussions aux « dispositions restant en discussion », à savoir celles pour lesquelles il subsiste encore un désaccord entre les deux chambres ; « ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle ou bien celles dictés par la nécessité » [10].
Lorsque le Gouvernement demande à l’Assemblée nationale de statuer définitivement, celle-ci peut soit reprendre le texte élaboré par la CMP si un tel existe, soit le dernier texte voté par elle en troisième lecture, éventuellement amendé par des dispositions issues du dernier vote sénatorial (article 45, alinéa 4, in fine de la Constitution). La version en troisième lecture par l’Assemblée nationale vaut adoption définitive de la loi, qui est ensuite, transmise au Président de la République pour promulgation dans le délai de quinze jours prévu à l’article 10 de la Constitution, sauf saisine du Conseil constitutionnel en application de l’article 61, alinéa 2.
B. La constitutionnalité et les limites politique du « dernier mot »
Sur le plan juridique, le recours au mécanisme du « dernier mot » de l’Assemblée nationale est parfaitement loisible pour une proposition de loi dès lors que le Gouvernement entend soutenir ce texte – ce que le Président de la République, Emmanuel Macron, a explicitement affirmé lors de ses vœux pour 2026 : « nous irons, enfin, au bout du travail législatif sur la question de la fin de vie dans la dignité, sujet sur lequel je m’étais engagé devant vous en 2022 » [11]. Le Conseil constitutionnel n’a jamais conditionné la constitutionnalité du recours à cette procédure à l’importance politique ou éthique du texte considéré : la Ve République est un régime parlementaire rationalisé, dans lequel la prééminence de l’Assemblée nationale en cas de désaccord persistant entre les chambres constitue une règle structurelle, non un pis-aller exceptionnel.
Sur le plan politique, cette procédure de droit commun du bicaméralisme français peut être interprétée comme inégalitaire. M. Bruno Retailleau a dénoncé ce qu’il qualifiait de « passage en force » [12], relevant que la majorité acquise à l’Assemblée nationale est étroite. Cette critique, légitime sur le plan du débat démocratique, est sans incidence sur la régularité juridique de la procédure. Le calendrier parlementaire constitue en revanche une contrainte réelle : les élections sénatoriales de septembre 2026 et l’approche de la fin du quinquennat imposent à l’exécutif de maîtriser rigoureusement l’agenda législatif en application de l’article 48 de la Constitution, qui lui confère la maîtrise d’une fraction substantielle de l’ordre du jour. La troisième lecture, combinée au dernier mot de l’Assemblée nationale, apparaît comme la voie la plus directe.
IV. Le référendum d’initiative partagée
Bien que le référendum d’initiative partagée constitue une voie théoriquement recevable (A), il se heurte en pratique à des obstacles constitutionnels et politiques (B).
A. Le cadre juridique
Le référendum d’initiative partagée (RIP) est issu de la réforme constitutionnelle [13] du 23 juillet 2008, qui a modifié l’article 11 de la Constitution en y insérant, aux alinéas 3 à 7, un mécanisme novateur. Les modalités d’application ont été précisées par la loi organique n° 2013-1114 et la loi n° 2013-1116 du 6 décembre 2013, entrées en vigueur le 1er janvier 2015. En application de ces textes, une proposition de loi dite « référendaire » doit être signée par au moins un cinquième des membres du Parlement (soit 185 députés et/ou sénateurs). Le Conseil constitutionnel dispose d’un mois pour vérifier la conformité de la proposition aux conditions de fond et de forme posées par l’article 11 [14]. S’ouvre alors une période de recueil des soutiens de citoyens de neuf mois, au terme de laquelle le seuil de 10 % du corps électoral, soit 4.87 millions de signatures, doit être atteint.
Dans ce contexte, M. Francis Szpiner (sénateur de Paris) a déposé, le 7 avril 2026, sur le bureau du Sénat une proposition de loi référendaire visant à compléter le Code de la santé publique, à l’article L. 1110-5, par une disposition selon laquelle « la provocation active de la mort d’un patient ne peut être qualifiée ni de traitement, ni de thérapeutique, ni de soin » [15]. L’auteur indique avoir recueilli 195 signatures de parlementaires, franchissant ainsi le seuil constitutionnel de 185 requis [16].
B. Des obstacles constitutionnels et politiques
Plusieurs obstacles compromettent la procédure de RIP. Sur le plan de la recevabilité, la question de l’appartenance du sujet au champ de l’article 11 peut être juridiquement contestée. Le Conseil constitutionnel a adopté une conception restrictive de la notion de « réforme relative à la politique sociale ». En effet, et à titre d’exemples, dans sa décision n° 2022-3 RIP du 25 octobre 2022, il a jugé que la création d’une contribution additionnelle sur les bénéfices exceptionnels ne portait pas sur les objets mentionnés à l’article 11 ; un RIP n’était pas envisageable [17]. Dans sa décision n° 2023-4 RIP du 14 avril 2023, le Conseil constitutionnel a rejeté la proposition de loi visant à fixer l’âge légal de départ à 62 ans [18]. Si la fin de vie touche à la politique sociale de la Nation et au service public de santé, la PPL relative à l’aide à mourir, de nature multidimensionnelle, pourrait être analysée par le juge constitutionnel comme relevant davantage de droit pénal – vu le caractère de l’acte de donner la mort qui pourrait être assimilé au meurtre aux termes des articles 221 et suivants du Code pénal –, ou de la déontologie touchant à la pratique médicale et les questions éthiques sans consensus, que d’une réforme de la politique sociale de la Nation.
Sur le plan quantitatif, l’obstacle est encore plus redoutable. À ce jour, aucune procédure de RIP n’a jamais abouti à la tenue d’un référendum. La seule initiative ayant franchi l’étape parlementaire – la proposition de loi visant à qualifier les Aéroports de Paris (ADP) de service public national – n’avait recueilli, entre juin 2019 et mars 2020, que 1.116.000 signatures [19], soit moins du quart du seuil requis (environ 4.7 millions à l’époque). La probabilité d’atteindre 4.87 millions de signatures en neuf mois sur le sujet de l’aide à mourir, qui divise tant les citoyens, apparaît, au regard des précédents, extrêmement faible.
Enfin, un mécanisme de neutralisation parlementaire subsiste. Si, contre toute attente, le seuil des soutiens citoyens était atteint, chacune des chambres disposerait d’un délai de six mois pour examiner la proposition de loi, aux termes de l’article 11, alinéa 5, de la Constitution. L’Assemblée nationale, dont la majorité relative est favorable à l’aide à mourir, pourrait parfaitement examiner et rejeter cette proposition, ce qui ferait obstacle à l’organisation du référendum.
V. Le référendum à l’initiative du Président de la République
Si la voie référendaire présidentielle repose sur un fondement constitutionnel solide (A), elle n’en présente pas moins des limites politiques et juridiques significatives (B).
A. Le fondement constitutionnel
L’article 11, alinéa 1er, de la Constitution dispose que « le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent […] ». Cette disposition confère au chef de l’État un instrument d’arbitrage démocratique de premier plan. Il est noté que l’article 11, alinéa 1er, vise exclusivement un « projet de loi » (texte d’origine gouvernementale) et non un « proposition de loi » (texte d’origine parlementaire). En conséquence, si le Président de la République entendait recourir à cette voie, il lui appartiendrait de faire siennes les dispositions de la PPL d’Olivier Falorni en les reprenant sous la forme d’un projet de loi présenté au Conseil des ministres, avec une nouvelle saisine obligatoire du Conseil d’État conformément à l’article 39, alinéa 2, de la Constitution.
Deux arguments principaux plaident théoriquement en faveur d’un tel recours. En premier lieu, la légitimité démocratique : un sujet aussi socialement clivant pourrait légitimement être soumis à l’appréciation directe des citoyens, en particulier lorsque la représentation nationale se révèle profondément divisée. En deuxième lieu, un référendum permettrait de sortir de l’impasse institutionnelle sans heurter les prérogatives du Parlement, puisque la décision serait rendue par le peuple souverain.
B. Des limites de la voie référendaire présidentielle
Néanmoins, des obstacles sont substantiels. Sur le plan constitutionnel, le Conseil d’État avait relevé dans son avis du 4 avril 2024 que le projet de loi ne codifiait pas ses dispositions instaurant l’aide à mourir, ce qui posait des questions d’accessibilité et d’intelligibilité de la règle de droit [20] au regard de la jurisprudence constitutionnelle [21]. Sur le plan politique, un référendum perdu constituerait un revers majeur pour le chef d’État à l’approche de la fin du quinquennat. La question de la formulation de la question posée au corps électoral, qui conditionne largement le résultat, serait elle-même l’objet d’un intense débat. En témoignent, déjà, les résultats des différents sondages sur cette PPL, montrant à quel point la formulation change la perspective et les réponses [22]. Enfin, l’article 11, alinéa 6, prévoit qu’ « il ne peut être déposé de proposition de loi tendant à proposer le même objet » dans un délai de deux ans en cas de rejet – clause de verrouillage susceptible de bloquer toute réforme ultérieure pendant deux années.
VI. Le retrait de la proposition de loi
Si le retrait de la PPL est soumis à un régime juridique particulier (A), plusieurs arguments de fond militent néanmoins en faveur d’un abandon politique (B).
A. Le régime juridique
En droit parlementaire français, le retrait d’une PPL obéit à des règles distinctes de celui d’un projet de loi [23]. La proposition de loi étant un texte d’initiative parlementaire, son retrait [24] appartient en principe à son auteur, M. Olivier Falorni en l’espèce. Cependant, dès lors que la proposition a été inscrite à l’ordre du jour et examinée, le Gouvernement dispose en pratique d’un levier d’extinction indirecte : en refusant d’inscrire le texte à l’ordre du jour prioritaire en application à l’article 48 de la Constitution, ou en laissant la navette parlementaire s’éteindre sans décision du « dernier mot », il peut de facto bloquer toute adoption définitive. La dissolution de l’Assemblée nationale ou l’expiration de la législature mettraient de facto fin à la navette en cours, sans adoption définitive.
B. Les arguments de fond en faveur d’un abandon politique
Plusieurs arguments de fond invitent à s’interroger sur l’opportunité de poursuivre à marche forcée un texte aussi profondément contesté. En premier lieu, la fracture du corps médical : la Société française d’accompagnement et de soins palliatifs (SFAP) [25], Les Conseils nationaux des Ordres des médecins et des infirmiers [26], et de nombreuses personnalité savantes [27] ont exprimé des réserves de fond sur la légalisation d’actes létaux dans le cadre du soin, estimant que « donner la mort n’est pas un soin ». Les clauses de conscience prévues par le texte, bien que généralement saluées, ne sauraient suffire à résoudre les tensions éthiques intrinsèquement ancrées dans la déontologie médicale française.
En deuxième lieu, la représentation nationale elle-même est fracturée. À l’Assemblée nationale, la majorité ayant voté le texte en première lecture (305 voix sur 561 exprimées, soit 54,36%) et en deuxième lecture (299 voix sur 562 exprimées, soit 53,20%) est étroite. Au Sénat, les rejets successifs par des majorités nettes (181 voix contre en première lecture, 151 voix contre sur l’article central en deuxième lecture) démontrent que la chambre haute constitue un rempart à l’adoption de ce texte en termes conformes. Ce clivage institutionnel, additionné à la fracture du corps médical, confère au sujet une dimension qui excède la politique partisane ordinaire.
En troisième lieu, il est judicieux de se demander si imposer, par le seul « dernier mot » de l’Assemblée nationale, une réforme aussi grave en matière d’éthique médicale, sans accord du Sénat, ne porterait pas atteinte à l’idée même de consensus républicain sur les sujets de bioéthique. Toutefois, cette argumentation, politiquement recevable, est sans portée juridique autonome : la Constitution ne conditionne pas le recours au « dernier mot » à l’importance éthique ou sociétale du texte en cause. La Ve République, dans sa rationalisation du bicamérisme, a fait le choix délibéré de confier à l’Assemblée nationale – chambre élue au suffrage universel direct – la prééminence en cas de désaccord persistant.
Si acté, l’abandon pur et simple serait la reconnaissance d’une impasse parlementaire que M. Emmanuel Macron a explicitement refusé d’accepter.
Conclusion
Au terme de ce parcours analytique, il apparaît que la Constitution de la Ve République offre au législateur un éventail de voies procédures dont les conditions d’exercice, les risques et les effets diffèrent sensiblement. Chacune de ces hypothèses engage, à des degrés divers, non seulement la faisabilité juridique du texte, mais également la légitimité démocratique d’une réforme qui, par sa nature, excède la politique partisane ordinaire. Quelle que soit la voie retenue, elle n’échappera pas à cette interrogation fondamentale : peut-on légiférer, dans une démocratie représentative, sur l’une des questions éthiques les plus profondes qui soient – celle du rapport de la société à la mort choisie – en l’absence d’un consensus solide entre les deux chambres et au sein même du corps médical ? La prudence constitutionnelle n’est pas la frilosité législative : elle est la garantie que les lois qui nous gouvernent bénéficient, notamment en matière de bioéthique, d’une légitimité à la hauteur des enjeux qu’elles affrontent.